En framgångsrik narkotikapolitik?

Det är påtagligt att det inte längre går att komma med några lovande förslag för att minska skadorna av narkotika, vare sig av kostnaderna för själva konsumtionen eller för kontrollen av bruket. Så till vida står Sverige i dag inför ett vägval i en ny situation då alltfler länder ifrågasätter den tidigare förda straffinriktade narkotikapolitiken. Detta skriver här professor emeritus i kriminologi Henrik Tham.

1998 stod svensk narkotikapolitik politiskt sett på topp. FN höll sin särskilda session om narkotikafrågan i New York. Sverige inställde sig med en stor delegation med bland andra socialminister Margot Wahlström, förra justitieministern Gun Hellsvik och drottning Silvia. Sverige framhöll vid sessionen att landet relativt sett hade fört en framgångsrik narkotikapolitik, ett budskap som några år tidigare förts fram i en skrift som översatts till fyra språk.

Socialministern ansåg att FN-sessionen varit en framgång då vård och förebyggande insatser, vilket ingick i den svenska modellen, nu lades som grund för världsorganisationens arbete. Hon polemiserade också kraftigt mot det upprop som publicerades i New York Times vid mötets öppnande under rubriken ”We believe that the global war on drugs is now causing more harm than drug abuse itself ”, och underströk att den svenska politiken låg fast: ett samhälle fritt från narkotika.

2019 är situationen en annan. Generalsekreteraren vid FN-sessionen 1998, Kofi Annan, gick efter sin avgång över till Global Commission on Drug Policy, en organisation bestående av bland andra ett stort antal tidigare presidenter som arbetar för en annan narkotikapolitik än ”the war on drugs”.

Från Mexiko rapporteras mellan 5 000 och 10 000 döda i narkotikakriget varje år. I USA har en opioidepidemi fått dödstalen att skjuta i höjden. Antalet människor som använder cannabis i västvärlden blir allt fler. Flera länder och delstater har som resultat av utvecklingen inlett en avkriminalisering och legalisering av narkotika. I Sverige har dock, trots vissa skadereducerande reformer, nolltoleranspolitiken inte rubbats. I en skrift till FN-sessionen 2016 vidhåller regeringen att landet för en bra narkotikapolitik. Beviset är att narkotikaanvändning mätt som livstidsprevalens eller hur många unga som rapporterar tillfällig eller mer regelbunden användning är lägre än i många andra länder. Målet om ett narkotikafritt Sverige har upprepats 2019. Regeringen har också aviserat skärpta straff för narkotikaöverlåtelse, och Polisen har fått i uppdrag att förstärka bekämpningen av illegal handel med narkotika.

Den oförändrade svenska hållningen kan även illustreras med utdelningen av The Stockholm Prize in Criminology 2019. Priset delades mellan en internationellt känd forskare inom narkotikaområdet och en tidigare president i Schweiz för hennes insatser för att minska den narkotikarelaterade dödligheten. Priset delas ut i Stockholms stadshus, vanligtvis av drottningen, och justitieministern sitter i en panel med prisvinnarna och diskuterar deras forskningsområde och synpunkter. Detta år uteblev staten för första gången från såväl prisceremonin som paneldebatten.

Om nu som hävdas att den svenska narkotikapolitiken är framgångsrik, så är det kanske rimligt att hålla fast vid en nolltoleranslinje. Frågan är dock om mått över andelen som i begränsad utsträckning använder narkotika är särskilt relevant. Att då och då röka cannabis resulterar mer sällan i skador. Lämpligare mått på framgång skulle kunna vara antal personer med ett tungt eller problematiskt bruk och narkotikarelaterad dödlighet.

Det tunga narkotikabruket i befolkningen har mätts vid tre tillfällen sedan 1979 och för ytterligare några år, fram till 2007, genom skattningar. Antalet brukare har i absoluta tal fördubblats under dessa år. Antalet personer med problematiskt bruk låg ungefär på ett europeiskt genomsnitt när kartläggningarna upphörde. Den narkotikarelaterade dödligheten har trendmässigt ökat sedan början av 1970-talet och rör nu omkring 600 fall per år. Sverige hör också till de länder i Europa som har den högsta narkotikarelaterade dödligheten.

Kontrollkostnader

Om frågan ställs om dessa negativa sidor av narkotikasituationen hänger samman med svensk narkotikapolitik så kan inte något enkelt svar ges. Däremot är det möjligt att undersöka politikens kostnaderna för rättsväsendet och vad gäller viktiga juridiska principer. Redan kriminaliseringen av själva bruket av narkotika strider mot den traditionella synen att handlingar riktade mot den egna personen inte ska straffbeläggas. Kriminaliseringen medför också ett stort antal brott eftersom många tros allt använder narkotika. Brottsförebyggande rådet har skattat antalet konsumtionsbrott per år till närmare sju miljoner.

Till narkotikapolitikens kostnader kan även räknas den kraftiga expansionen av tvångsmedel. Narkotikan har varit central i berättigandet av telefonavlyssning och buggning. Också i tillämpningen är det narkotikasaker som dominerar. För att ta ett exempel så fyrfaldigades telefonavlyssningen från 1970till 1980-talet, en ökning som framför allt förklarades av hänvisningen till narkotikabrott. Kontrollkostnaden av narkotikapolitiken ligger här i att utvidgningar av polisens befogenheter, som av hävd betraktats som allvarliga integritetskränkningar, genomförts med hjälp av narkotikan som hotbild.

Polisen har som välkänt från den offentliga debatten för få resurser. Dock har som mest nära en tiondedel av det totala antalet årsarbetskrafter som utförs av poliser lagts på narkotikabekämpning. Insatserna gäller främst att gripa personer som misstänks för konsumtion för att därefter utföra test av blod eller urin, omkring 37 000 prov per år. Av dessa tester visar sig en allt större andel vara falska positiva, i dag omkring 20 procent. För de yngsta gäller det nära hälften. Enligt olika undersökningar upplevs provtagningen som integritetskränkande och även starkt obehaglig på andra sätt.

Polisens narkotikainsatser har också visats vara diskriminerande. En undersökning av Brottsförebyggande rådet jämförde ingripanden i stadsdelar i Stockholm med olika socioekonomisk sammansättning. Polisen utförde konsumtionstesten särskilt i fattigare områden med fler invandrare. Narkotikabruket bland unga var här samtidigt relativt lågt enligt uppgifter från självdeklarations–undersökningar. I rikare förorter, där unga i större utsträckning rökte på, gjorde polisen däremot få ingripanden.

En dryg fjärdedel av alla som är intagna i kriminalvårdsanstalt har narkotikabrott, inklusive smuggling, som huvudbrott. Andelen var högre innan ett antal domslut från Högsta domstolen och kan förväntas stiga igen om straffen höjs och Polisen satsar mer på att stoppa narkotikaförsäljningen. Av dem som sitter i fängelse bedömer Kriminalvården att hälften har ett narkotikamissbruk.

Resultatet av svensk narkotikapolitik enligt dödstal och antalet med ett problematiskt bruk har alltså inte varit särskilt framgångsrikt. Dessutom är kontrollkostnaderna för den förda politiken avsevärda. Frågan kan då ställas varför Sverige framhärdar i sin mycket restriktiva politik. Även i de nordiska länderna finns tecken på en uppluckring av den straffinriktade linjen. Sveriges allierad i kriget mot narkotikan var länge Norge. Landet har dock deserterat från kriget genom att Stortinget nyligen beslutat att Polisen ska överge sin tidigare praxis att gripa brukare i gatumiljö för att i stället erbjuda olika behandlingsinsatser. Ett antal förhållanden kan möjligen förklara varför Sverige håller fast vid sin politik.

Hinder för en förändrad politik?

Den binära narkotikapolitiken

Målsättningen för den svenska narkotikapolitiken, ”Sverige narkotikafritt samhälle”, formulerar endast två möjliga positioner i debatten. Det är antingen – eller. Om man är emot narkotika omfattar man den officiella linjen, och om inte anses man vara för narkotika. Detta utesluter eller försvårar möjligheterna till att pragmatiskt pröva olika skadelindrande åtgärder. ”Sverige narkotikafritt samhälle” tillåter inte heller någon uppdelning mellan ”lätta” och ”tunga” droger. Allt är lika farligt, och försök att hålla isär marknaderna för dessa två typer av narkotika, något som prövats i andra länder, blir per definition omöjligt. Detsamma gäller förslag om ned- och avkriminalisering.

Traditionen från nykterhetsrörelsen Förhållningssättet att inte göra skillnad på droger av olika sort härstammar från nykterhetsrörelsen. Den motsatte sig måttlighetsdrickande och ransoneringen genom motboken. Teorin byggde på vad som på engelska benämns steppingstone eller gateway vilket ungefär motsvarar det svenska ordstävet ”Den som börjar med en knappnål slutar med en silverskål”. Öl var farligt då det utgjorde inkörsporten till brännvin och misär.

När nykterhetsrörelsen från 1960-talet började tappa mark inkorporerades gradvis narkotikafrågan, och organisationer för att bekämpa de båda rusmedlen gick samman. Cannabis blev nu inkörsporten och motsvarigheten till öl och måttlighetsdrickande. Att röka på fördömdes särskilt då det med stor sannolikhet skulle leda till brottslighet, utslagning  och död. Vilket sambandet är mellan antalet som prövat cannabis och som sedan hamnar i ett problematiskt bruk är en empirisk fråga. Varken utveckling av olika mått på narkotikaanvändning över tid i Sverige eller jämförelser med andra europeiska länder ger stöd för teorin om cannabis som inkörsport.

Denna syn kan också sägas få stöd i beskrivningen av den relativt sett framgångsrika svenska narkotikapolitiken. Det mått som alltså framhålls i förhållande till andra länder är andelen som prövat eller tillfälligt brukar narkotika som i allt väsentligt är cannabis. Utifrån teorin om ”lätta” droger som inkörsport blir då detta ett rimligt mått på en framgångsrik narkotikapolitik.

Att ingripa mot problem

Att identifiera sociala problem och sedan ingripa mot dem utgör närmast livsluften för välfärdsstaten och den sociala ingenjörskonsten. Att inte ingripa framstår som främmande i detta politiska perspektiv. Riksdagspartierna tillfrågades inför valet 2018 om de kunde tänka sig att avkriminalisera själva bruket av narkotika. Liberalerna och Kristdemokraterna sa som nästan alla partierna nej. De kunde dock tänka sig att byta ut straff mot rehabilitering. Att de som använder cannabis som rekreation kanske inte behöver rehabiliteras sågs tydligen inte som en möjlighet.

Den interventionistiska traditionen kan också förstås mot bakgrund av de åtaganden välfärdsstaten gör i förhållande till medborgarna. De som inte kan försörja sig själva, t.ex. genom att de är arbetslösa, sjuka eller gamla, ska få stöd till en anständig levnadsnivå. Detta är ett dyrt löfte som kräver att så många som möjligt arbetar. Utsikten att någon p.g.a. problematiskt narkotikabruk inte kan arbeta eller kanske inte ens kommer in på arbetsmarknaden utan kräver långvarigt försörjningsstöd kan bidra till ingripanden och ibland med tvång.

Tendensen att vilja gripa in vid risker för missförhållanden kan också knytas till den syn på mänskliga rättigheter som är tydlig i den svenska välfärdsstaten. Mänskliga rättigheter definieras här i positiva termer av goda levnadsvillkor snarare än i negativa termer med betoning på skyddet mot staten. Inför FN-sessionen om narkotika 2016 kritiserades Sverige av FN för att inte upprätthålla narkotikamissbrukarens mänskliga rättigheter. Sverige svarade med hänvisning till FN:s barnkonvention att barn har rätt att växa upp i en narkotikafri miljö. Det framhölls att det är statens plikt att skydda medborgarna från risker och en jämförelse gjordes med bilbälteslagen och reglering av tillsatser i livsmedel. Att hävda mänskliga rättigheter för att begränsa integritetsintrång tycks däremot inte lika naturligt. Att poliser har rätt att med tvång ta blod- och urinprov vid misstanke om narkotikakonsumtion, ett brott som knappast har något brottsoffer, har inte blivit någon politisk fråga i Sverige.

Lag och ordning

Svensk kriminalpolitik har utvecklats i en riktning mot ökad inriktning på straff. Detta visas genom bland annat en kraftig expansion av strafflagstiftningen, en alltmer känslomässig politik med tydliga inslag av symbollagstiftning, en ökad betoning på trygghet och säkerhet, krav på tidiga ingripanden och framhävning av en vagt definierad organiserad brottslighet och ett hot utifrån.

Denna allmänna utveckling är också tydlig i den del av kriminalpolitiken som avser narkotika. Straffen har successivt höjts. Utmärkande för domar i narkotikamål är dessutom att domstolarna använder hela straffskalan – något politikerna vill ska gälla även för andra brott. Det expressiva elementet märks i lagstiftningens förarbeten. Lagen ska ge rätt signaler och visa att samhället inte accepterar droger. Narkotikan lämpar sig också väl för symbollagstiftning, då den sägs utgöra ett hot mot Sverige, mot demokratin och mot hela samhället. Härigenom blir också trygghetstemat centralt och expansionen av både öppna och hemliga tvångsmedel kan berättigas. Drogtestning med tvång av minderåriga är nu tillåtet i Sverige. Och narkotikabrottet är brottet per excellence då det gäller den gränsöverskridande organiserade brottsligheten.

I den politiska debattens starka fokus på brottsbekämpning vore det i och för sig tänkbart att föra fram förslag på ned- och avkriminaliseringar och till och med legalisering vad gäller narkotika. Rättsväsendet ägnar nu en avsevärd del av hårt ansträngda resurser för att bekämpa narkotikabrottsligheten. Att avkriminalisera själva konsumtionen skulle frigöra många polistimmar för annat arbete. Narkotikan kan också förutom att hanteringen i sig är kriminaliserad tänkas ge upphov till annan, allvarlig brottslighet. I Brottsförebyggande rådets analys av skjutningarna i utanförskapsområdena är det tydligt hur skjutningarna och dödandet är kopplat till narkotikamarknaden. Narkotikan visas här också vara en inkörsport till brottslighet. Cannabis är så allmänt förekommande att det knappast är förenat med något mer övervägt beslut att börja överlåta narkotika.

I detta perspektiv måste frågan ställas om en alternativ narkotikapolitik kan minska brottsligheten. Detta är dock i dagens satsning på lag och ordning knappast en trolig utveckling. Regeringen har tvärtom, som nämnts, bestämt sig för att ytterligare utvidga den straffrättsliga kontrollen av narkotikan. Det förefaller troligare att den illegala narkotikan får fortsätta att vara en stark motor i den svenska straffinriktade kriminalpolitiken – och även producera brott.

Narkotikapolitik som nationellt projekt I kriminologisk analys av samhällets svar på lagöverträdelser och annat avvikande beteende finns en lång tradition av att tolka utvecklingen i termer av latenta funktioner, dvs. att se reaktionen som egentligen ett uttryck för något annat än att komma till rätta med ett visst missförhållande. En kompromisslös politik som framstår som oproportionerlig i förhållande till fenomenets allvar har då ofta setts som ett sätt att stärka en hotad nationell identitet.

Narkotikan har, som nämnts, framställts som ett hot mot det svenska samhället. Bruk och missbruk har setts som antitesen till det svenska. Att knarka är osvenskt och inte förenligt med traditionella värden i arbetarrörelsen. Både preparaten och idéerna om en liberaliserad narkotikapolitik kommer utifrån. Folket, med undantag för delar av eliten, står enigt i försvaret mot narkotikan.

Sverige var tidigare omtalat i världen för den svenska modellen, en framgångsrik politik grundad på aktiv arbetsmarknadspolitik och generösa socialförsäkringar. När välfärdsstaten kom under attack flyttades begreppet ”den svenska modellen” över på narkotikapolitiken. Sverige, hävdades det, hade här fört en framgångsrik politik i förhållande till andra länder. När den första gruppen EU-parlamentariker skulle åka till Bryssel och tillfrågades om vilka frågor som de folkvalda skulle driva, svarade hälften att de skulle lära européerna svensk narkotikapolitik. När välfärdsstaten började ifrågasättas kunde narkotikapolitiken tolkas som ett projekt för nationell sammanhållning och som ett sätt att förstärka svenskheten.

Ett straffinriktat folk?

I den skrift som regeringen publicerade inför FN-mötet 2016 framhölls att landets narkotikapolitik har ett starkt stöd I befolkningen. I samband med kriminaliseringen av själva bruket av narkotika på 1980-talet hänvisades till en survey där 95 procent i befolkningen sades stödja straffbeläggningen. Den svenska straffinriktade narkotikapolitiken skulle då ha ett starkt stöd i befolkningen och därmed kunna sägas ha legitimitet.

Detta kan vara sant även om rättsmedvetandeundersökningar pekar på en rehabiliterande snarare än straffande hållning i narkotikafrågan hos befolkningen. Klart är dock att det genom åren förekommit en mycket stark påverkan av attityder från politiker, myndigheter och organisationer. Regeringen gav den nationelle narkotikasamordnaren i ”Mobilisering mot narkotika” den tydliga uppgiften att offensivt föra ut den svenska officiella hållningen. Folkhälsoinstitutet har ett liknande uppdrag. Polisen har i en populärt formulerad skrift utformat en åtgärdslista för en mer straff- och kontrollinriktad politik inom narkotikaområdet. Frivilligorganisationer har fått starkt stöd för att informera om en politik bygd på nolltolerans.

Med en så stark och långvarig formulering av den svenska restriktiva politiken uppifrån vore det snarast underligt om det inte funnes ett motstånd i befolkningen mot en liberalisering. I så måtto kan allmänhetens syn tänkas bli ett hinder för en förändrad narkotikapolitik.

Vägval

1998 tillsatte socialministern en narkotikapolitisk utredning. Titeln på betänkandet två år senare blev ”Vägval. Den narkotikapolitiska utmaningen”. Kanske borde den i stället hetat ”Vid vägs ände”. Det är påtagligt att det inte längre går att komma med några lovande förslag för att minska skadorna av narkotika, vare sig av kostnaderna för själva konsumtionen eller för kontrollen av bruket. Så till vida står Sverige i dag inför ett vägval i en ny situation då alltfler länder ifrågasätter den tidigare förda straffinriktade narkotikapolitiken.

Henrik Tham

Ledamot i redaktionsrådet för TfK